盘活利用农村宅基地对于激活农村土地要素、盘活农民“沉睡”的土地资产、保障乡村振兴用地需求意义重大。乡村振兴背景下盘活利用农村宅基地存在一些现实困境，包括宅基地使用权流转存在法律制度障碍、宅基地使用权回收制度缺乏可操作性、宅基地有偿退出政策难以落地实施、村庄规划长期缺失及相关制度配套不到位等。在乡村振兴背景下，应从推进农村宅基地制度创新、建立农村宅基地盘活利用长效机制、创新农村宅基地盘活利用模式以及强化村庄规划引领等方面着力推进农村宅基地盘活利用。
从现有政策和研究来看，完善农民闲置宅基地政策、推进农村宅基地盘活利用既是当前深化农村土地制度改革、加强乡村振兴用地保障的重要任务，也是学术界近年来关注的热点问题。随着乡村振兴战略的实施，虽然各地大力引导各类资源要素向乡村集聚，积极探索农村宅基地由居住功能向居住、生产、经营等多功能转变，大胆创新利用农村宅基地发展乡村新产业新业态的模式，以促进有效盘活存量宅基地、加强乡村振兴用地保障，但是在实践中也存在一些制约农村宅基地盘活利用的因素，一些客观存在的现实困境亟待破解。鉴于此，本文在已有研究基础上，结合实践对乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用存在的现实困境进行剖析，并提出相关推进建议，以期为深化宅基地制度改革、促进宅基地盘活利用、助力乡村振兴提供参考。
乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用的现实困境
1.宅基地使用权流转存在法律制度障碍
我国现行的宅基地法律法规有效保障了亿万农民“居者有其屋”目标的实现，保护了农民在农村的基本居住权，发挥了宅基地的福利保障功能，维护了农村社会的稳定。但是随着工业化、城镇化进程的加快推进和农村社会经济的加快转型发展，农村的人口结构、农业的生产方式及农民的生计方式等发生了深刻变化，农村宅基地的功能也随之发生了变化，最为显著的特征体现在宅基地所担负的居住保障功能正在逐渐弱化。尤其是随着大量农村劳动力“离土离乡”并彻底退出农村农业进入城镇就业、生活定居，导致农村地区“人走房空”，大量宅基地闲置甚至废弃。
因此，笔者认为正是由于现行法律法规对宅基地所限定的单一的居住保障功能，在一定程度上限制了宅基地使用权的流转，农村宅基地的功能难以从单一的居住功能向多元复合功能拓展，阻碍了当前农村新产业新业态的蓬勃发展以及农村一二三产业加快融合态势下的宅基地盘活利用，才导致宅基地盘活利用与农村一二三产业融合发展背景下的市场需求不相适应，很难满足企业、新型经营主体等市场主体利用农村宅基地及农房发展农村新产业新业态的实际需求。
2.宅基地使用权回收制度缺乏可操作性
宅基地使用权回收制度作为现行宅基地制度的基本组成部分，既关系宅基地制度安排的公平与农村土地资源的利用效率，也关系宅基地居住功能与财产功能的协调。
宅基地私有观念的存在使得宅基地使用权回收制度在现实中缺乏可操作性，农村集体经济组织要落实宅基地回收政策显得非常困难。正是由于宅基地回收制度无法实施，使得长期闲置或已废弃的宅基地、“一户多宅”超占使用的宅基地及进城落户农民留在农村的宅基地很难由农村集体经济组织统一回收、储备并实现盘活利用。尤其是在全面实施乡村振兴战略、推动乡村产业全面振兴的背景下，中央明确提出要盘活农村存量建设用地、鼓励利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态，如果不能充分发挥农村集体经济组织的主导作用，在宅基地利用管理实践中强化宅基地使用权回收制度的可操作性，就很难在农村集体经济组织主导下激活农村土地资源资产，积极拓展农村宅基地及农房多种使用功能，推进盘活利用宅基地发展农村新产业新业态，保障乡村振兴用地需求。
3.宅基地有偿退出政策难以落地实施
目前，很多农村地区就是因为长期缺失科学的村庄规划引领村庄建设和农村产业发展，导致农村产业用地面临新困境，既存在农村产业用地政策难以落地实施，从而难以保障农村新产业新业态用地需求，也存在农村土地利用结构失衡，使得发展新产业新业态的过程中无法充分利用包括宅基地在内的零星分散的存量建设用地，不能通过内部挖潜方式保障农村产业用地需求
4.村庄规划长期缺失
5.相关制度配套不到位
从各地探索的农村宅基地盘活实践来看，政府在推进这项工作的过程中往往将重点放在推进土地节约集约利用、促进农民向农村社区及城镇集中上，其目标在于推进农民市民化以及将农民进城后的原有宅基地通过土地整治等方式复垦为耕地并获得城镇建设用地指标等。但是，针对农村宅基地盘活利用过程中的相关制度配套重视不足，在一定程度上制约农村宅基地盘活利用的绩效，尤其是在引导有条件或有意向进城落户的农民有偿退出宅基地的过程中，针对这些农民退出宅基地后在城镇的就业、住房、养老等配套政策方面考虑不足，相关配套制度难以到位，无法实现农业转移人口市民化与存量宅基地有效盘活利用的协同推进。
乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用的推进建议
1.制度创新是基础
第一，建立宅基地使用权流转制度。
首先，基于物权登记公示的原则，建立宅基地使用权及房屋所有权统一登记制度和登记体系，赋予农民具有法律效力的住房产权登记证书，为宅基地使用权流转做好基础工作。其次，在县（区）、乡（镇）成立专门的农村宅基地及农房流转市场，该市场可以与农地经营权流转市场合并，形成专门的农村土地流转交易市场。再次，制定宅基地流转管理办法，明确宅基地流转的主体、客体、条件、程序、用途内容，加强宅基地流转管理。最后，明确宅基地流转方式，具体包括：一是在村集体内部转让，也是目前法律允许的唯一的流转形式；二是出租，即农民将宅基地使用权出租给村集体外部主体用于发展民宿、农家乐、手工作坊、创客空间等农村新产业新业态并收取租金；三是入股，主要是立足发展乡村特色产业，将盘活利用宅基地与推进关联特色产业发展有机结合，以特色产业发展形成经济带动效应，促进农民将宅基地使用权入股企业或村集体，农民享有一定的宅基地使用权股份并能分享股金收益。
第二，建立农村宅基地“双有偿”制度。
首先，建立农村宅基地差别化有偿使用制度，即本集体成员使用宅基地的仍然采取无偿使用制度，如使用面积超过规定标准则需缴纳有偿使用费；农民将农房流转或租赁给非本集体成员及其他社会主体的，可以认为非本集体成员、其他社会主体与宅基地所在的村集体建立了土地租赁关系，应向村集体缴纳宅基地有偿使用费或租赁费。其次，建立农村宅基地有偿退出与收回制度，以解决“一户多宅”、宅基地闲置浪费问题，促进农村宅基地盘活利用。笔者认为，考虑到当前宅基地对于农民仍具有较强的社会保障功能，为了防止农民因盲目退出和交回宅基地可能引发的社会问题，对退出和交回宅基地的主体设定一定的条件，达不到条件的不允许退出和交回宅基地，具体条件包括：一是本户或其子女在农村“一户多宅”；二是本户或子女在城镇有房产，且有稳定工作及收入来源，并自愿退出且以后不再申请新宅基地建房。
第三，建立农村宅基地价值评估制度。
对农村宅基地的价值进行科学合理的评估是推进宅基地使用权流转交易和宅基地有偿退出的前提和基础，也是促进农村宅基地盘活利用和实现农民宅基地财产性收益的重要依据。因此，一方面，可参考城镇国有土地基准地价评估制度和《农用地估价规程》，运用已有土地估价方法对宅基地资产价值进行评估；另一方面，随着乡村振兴战略的实施和城乡融合发展的推进，未来乡村及宅基地的多功能性会进一步凸显，宅基地的文化情感、代际传承等非资产价值将日益显现，这些价值依附于宅基地之上，也应纳入到宅基地价值体系中。
第四，建立农村宅基地盘活利用的配套机制。中央及地方政府应建立农村宅基地退出补偿激励机制，针对有条件进城落户的农民及已进城落户的农民，通过出台就业、住房、养老等配套政策，如针对有进城意向的农民可以获得购买经济适用房、申请公共租赁房的优惠政策，并享受和城镇居民同等的社保、就业等福利政策，以此激励其自愿有偿退出存量宅基地，协同推进农业转移人口市民化与存量宅基地有效盘活利用。
2.长效机制是根本
第一，开展存量宅基地及闲置农房盘活利用潜力调查评价，编制存量宅基地及闲置农房盘活利用规划。
第二，加快出台农村宅基地利用管理的法律法规。
第三，以农村产权制度改革联动推进农村宅基地盘活利用。
第四，建立农村宅基地盘活利用的配套机制。
3.创新模式是前提
鉴于我国各地社会经济发展水平差异较大，各地农村宅基地盘活利用的模式也存在差异。结合实施乡村振兴战略和推进美丽乡村建设，尤其是近年来随着农村新产业新业态蓬勃发展，乡村的多功能性被人们重新审视，农村宅基地的功能也发生了转变，从单一的居住功能拓展为多元复合性功能，进而引发了社会资本投资农房进行开发经营的热情，为盘活利用存量宅基地、满足社会主体利用农村土地发展新产业新业态的需求创造了良好条件。鉴于此，基于发展新型农村集体经济、深入推进农村集体产权制度改革，在乡村振兴背景下可探索实施以下模式来推进农村宅基地盘活利用：一是“农民+村集体+社会资本”模式，主要由村集体统一组织，将农民的存量宅基地及闲置农房以出租的方式引入社会资本投资开发经营，农民获得租金收入，村集体及农民共同参与收益分配，该模式具有“统一组织、一体化发展、多方共赢”的特点，可有效解决村民及村集体的资金短缺问题。二是“农民+村集体”模式，主要由村集体成立合作社来统一组织开发运营，通过村民集资、政府政策支持、争取项目等途径，依托村域现有资源条件、产业基础对存量宅基地进行盘活利用，对闲置农房进行改造并统一对外经营。
4.村庄规划是“龙头”
科学实用的村庄规划是实施乡村振兴战略、建设美丽宜居乡村的基础性工作，是优化乡村生产生活生态空间、开展乡村各项建设工作的重要先导。针对当前农村地区农民建房占地面积超标、“一户多宅”及随着农村人口转移进城所形成的宅基地闲置和房屋空置现象，在实施乡村振兴战略背景下，应加快推进村庄规划编制实施。发挥村庄规划的“龙头”作用，统筹谋划不同类型村庄的发展定位、主导和特色产业选择、“三生”用地空间布局、乡村人居环境整治与生态保护等各项工作。按照土地节约集约利用的原则，提出村庄居民点宅基地控制规模，严格落实“一户一宅”法律规定，充分发挥村庄规划的生产、生活、生态、文化传承等功能，推进各类规划在村域层面“多规合一”。针对村庄现有的闲置宅基地和空置房屋，结合乡村特色产业发展、村庄村容村貌整治、公共服务设施配置和基础设施建设，以促进农村一二三产业融合发展、建设美丽宜居新型农村社区为目标，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁拆并类等村庄分类发展思路，编制不同类型的村庄规划。在村庄规划中可统筹安排闲置农村宅基地用于村民委员会、综合服务站、基层综合性文化服务中心、卫生室、养老和教育等公共服务设施用地，以及为发展乡村工贸、休闲服务、乡村旅游等产业提供用地空间，以激活农村土地资源资产、盘活农村存量建设用地，保障乡村振兴用地需求。
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